自20 世纪80 年代随世界银行等国际金融组织及外国政府贷款项目一起引入我国。工程建设项目招投标管理对我国建筑行业的市场化进程起到了积极的推进作用。经过几十年的运作实践，我国关于工程建设项目招投标管理的政策法规不断完善，形成了国家法律、部门规章、地方规定及招标机构制度等不同层面、互相补充的相关法律法规体系。但近年来，我国现行的工程建设项目招投标管理体制暴露出许多问题，值得深入分析思考和探讨。
1 招投标管理体制存在的主要问题
1. 1 工程建设项目招投标多头管理
查看近年的管理文件及制度，涉及工程建设项目招标管理的政府部门有国家发改委（原国家计委）、建设部、交通部、铁道部、财政部（政府采购办）、商务部、地方政府等。各部门发布的招投标管理办法不完全一致，各部门归口管理的工程建设项目招标机构也有针对性的分工，对于招标机构和招标代理机构的要求、认定和定期审查标准各不相同，各个部门和系统均从本地区和本部门的情况出发来制定相应的制度和办法，因而不可避免地存在局限性和差异性，形成了我国工程建设项目招标采购多头管理的格局。由此也造成了招投标机构重复设置、招投标管理工作社会成本增加等问题。
1. 2 企业资质管理与招标资审不协调
我国于2001 年开展建筑业企业资质管理。建筑业企业资质审查的主要内容包括企业注册资本金、净资产、专业技术人员、技术装备和已完成的工程施工业绩等方面内容。建筑施工企业经资质申请、资质审查合格并取得相应等级的资质证书后，可以在其资质证书许可的范围内从事建筑业工程施工活动。各级政府建设主管部门调集人员设置专门机构，负责开展此项工作。建筑施工企业需抽调专人调动各方面资源不断完善申报材料，历时1 年多才能完成资质申报和审批工作，此后又必须经历年审等后续资质管理手续。获得相应的施工资质等级应该是建筑施工企业进入建筑施工市场的前置条件。具备一定资质的施工企业就应该可以承担与其资质等级水平相应规模的建设工程项目施工任务，包括项目的组织管理、人员配备、施工进度、质量控制、施工安全、本控制等各方面管理内容。在目前的项目招投标体制下，工程建设项目招标资格审查是工程建设项目招投标的前置条件，其审查的项目与建筑业企业资质审查内容基本相同，只是范围限于本次工程项目，基本不考虑施工企业资质审查的结果。在工程建设项目评标的短暂时间内，招标机构根本无法对参与投标的企业进行实质性的资质审查，因而资审的实际效果并不理想。但是，有些项目业主和招标机构不仅要保留投标资质审查，甚至还将资质审查程序独立成为评标的前置环节，致使招投标程序更加复杂，操作周期更长。建设工程项目招投标资质审查程序存在某些不合理的重复审查现象，有形式主义之嫌。利用施工企业资质审核管理的结果———“施工企业资质证书”作为工程项目招标中建筑施工企业的资格审查证明，可以有效简化工程项目招标程序，缩短
工作周期。
1. 3 招标及代理机构数量膨胀、良莠不齐
20 世纪80 年代，我国的招标机构主要有中机、中技、中化和中仪等经贸部系统的大型国有招标机构，承担世界银行等国际金融组织贷款以及外国政府贷款项目的招投标业务。20 世纪80 年代后期，各省市自治区也纷纷成立了招标公司承担地方性采购项目的招投标业务，部分政府部门根据本系统业务发展需要也相继成立了招标公司。20 世纪90 年代招标机构增长迅速与工程建设有关的系统纷纷各自设立设计招标、建设工程招标、设备材料招标、监理招标等机构，如商务部系统成立了国际工程咨询招标机构和政府对外援助工程招标机构，财政系统成立政府采购招标机构等等。招标机构膨胀必然带来工程建设项目招标业务的竞争，随之而来的弊病就是操作上的不规范。招标机构膨胀也带来招标组织管理人才和技术人员的严重缺乏和素质下降。笔者曾参加过一次区级采购中心组织的评标工作，招标文件发售之前未经有关专家审查，开标后招标工作人员要求评标专家现场制定评标办法，招标机构如此草率地开展工作，会产生什么后果可想而知。
2005 年后，工程建设项目招标代理机构和公司迅速发展，一部分非建筑专业的工程项目业主可以委托招标代理机构组织工程项目招投标。但是由于招标代理机构门槛不高，现在已呈过多过滥的趋势，继而也造成招标业务管理人才和技术人员的严重缺乏和素质下降。笔者参加的一次工程项目评标时，5 位专家评标工作的全过程仅用了2 h，其中填表签字就占去了0.5 h。该项目标书评审项目共有13 项之多，各项目内容之间多有交叉重复，但是却偏偏缺少“工、料、机”等3 项施工基本要素的评审内容项目，这明显反映出有关的招标代理人员缺乏工程建设项目管理的
基本常识。
1. 4 招投标评标专家管理机制混乱
工程建设项目评标专家除了必须具备某一专业技术领域的特长和经验之外，还需在一定程度上了解和掌握工程项目管理和施工企业管理方面的基本知识，也必须熟悉招投标管理制度和相关法规，并精于招投标管理工作的实际操作。20 世纪80 年代末建设工程项目招标机构不多，评标专家由各招标机构选择和管理。工程建设招标机构通常通过大型建筑业施工企业推荐专家人选并择优选聘，也有的招标机构通过专家之间互相推荐人选并择优选聘。进入评标专家库首先要达到一定学历、职称和业绩标准，再经过几轮实际评标考核，招标机构认可后方可进入评标专家库。部分政府管理机构建立高级专家库要由相关招标机构推荐，国家级评标专家则需多个招标机构同时推荐。目前，有些地方政府行政人事部门强力介入工程建设项目招投标管理，而专家库的管理则成为其介入的切入点。这些部门的管理人员对建筑行业和工程项目建设的特性知之甚少，选聘评标专家的专业分类仅借鉴大学学科专业分类表，专家任职资格仅考虑学历、职称和工作年限，并据此制定了诸多管理评标专家的管理办法。虽然这样做可以快速增加专家库的容量，但却不能保证入库专家的整体素质水平和实际评标工作的水准和效率，选择评标专家时对如何评估参评
专家的实际工作能力和水平缺乏有效的手段，同时由于入库专家的实际能力和水平参差不齐，也增加了组织专家定期业务培训方面的难度。根据现行工程建筑项目招标文件中所规定的评标方法，反映投标总报价水平的经济标部分所占的总评分权重越来越高，有些工程项目评标时经济标所占总评分权重达到70 %，而技术标部分评标则按拟定的评分规则打分方法进行，评标技术专家只要按评分规则条文打分汇总即可，此项工作高中生完全可以承担，基本上丧失了聘请评标技术专家的意义。按照现行的工程建设项目招标体制和管理办法，实际评标工作中评标专家、特别是技术性评标专家的作用越来越少，而针对评标专家的各种规定和舞弊防范措施则越来关于工程建设项目招投标管理的思考市政技术第27 卷越严密，评标专家已成为招投标机构管理工作的重点对象。例如评标现场没收参评专家手机、设置手机屏蔽装置、设置评标现场监视录像装置等手段频出。评标专家偶然因故迟到将会受到处罚，但招标机构临时变更招标时间则对专家无任何补偿。
1. 5 招投标程序繁杂、资源浪费严重目前项目招投标运作适用的工程建设项目范围很广，其中绝大多数项目是常规工程建设工程，但所有项目均按照相同的规定程序组织招投标，存在运作程序繁杂、周期长和招标采购浪费严重的问题，违背了通过公开招标采购最大限度合理降低成本的本意。招 标采购成本增高主要由两个方面因素造成。一是项目业主的采购招标成本和投标单位的投标成本投入均较高。现有制度规定内的工程建设项目必须招标采购，其他工程项目也由于相关的行政规定被强制纳入招标范围。项目业主必须履行规定的程序，安排人员和资金费用组织招标或委托招标代理机构组织招标；参与投标的各企业为准备投标也需安排人员并投入资金组织投标，如果中标还需交纳中介服务费，投标方的一切费用肯定会记入投标价之中。实践中确实发生过投标产品中标价高于直接采购报价的情况。另一方面项目招标采购的社会成本也较高，招标采购无论有多少投标单位参与，最终的中标单位只有一个，其余投标单位要自行承担全部的投标运作投入，而这方面的投入损失投标单位会通过其它形式或其他工程项目向社会索回。工程施工项目招标中经常会有数十家企业竞投一个项目的情况，有些招标组织者甚至不得不采用抽签的方法进行选择。项目评标过程中，多数投标单位精心组织编制的大量装帧精美的投标文件在几个小时内变成一堆废纸，意味着投标单位有多少运作资源的投入付之东流。
2 关于项目招投标体制及管理的改进建议
20 多年以来，工程建设项目招投标机制的建立和运行对推动我国建筑行业的市场化和规范化运作的积极作用无可非议，但由于各方面客观原因，在实践过程中也确实出现了诸多不尽人意的地方，需要不断加以改进和完善，使工程建设项目招投标机制发挥它在市场经济运行过程中所应有的作用。笔者根据多近年来参与工程建设项目招投标工作的实践和思考，提出几点相关建议供业内人士参考。
2. 1 政府应统一工程建设招投标管理
工程建设招投标管理应以专业分工为依据，由政府建设主管部门统一协调。工程建设项目投资来源可以多样化，包括世界银行等国际金融组织和外国政府贷款、各级政府投资、企业投资和私人投资等等，但是工程建设项目从规划开始就应进入政府建设主管部门的管理范围，直至竣工验收交验实行一条龙的专业化管理，其中工程建设项目招投标只是中前期管理的一个重要环节。政府主管部门对工程建设项目招投标管理应该从宏观方面着手，拟定工程建设项目招投标管理体制，制定基本规则，监督社会实施。
2. 2 设立招标及代理机构协会
政府建设主管部门可以参照会计师事务所的管理体制，授权成立招标机构和招标代理机构行业协会，对招标机构和招标代理机构实行社会第三方的监督管理。
招标机构和招标代理机构协会可以依据政府的指导意见拟定制度标准，进行机构资质认证，确定各级机构基本条件、专家管理制度、执业范围、业绩考核标准等，实行行业化的管理，脱离招标机构和招标代理机构与不同政府部门之间的业务管理联系，实行社会化管理服务。招标机构和招标代理机构协会可以依据不同项目的特点，有针对性地规范和制定不同类型的招标程序，编制规范化的招投标文件模板，提高招投标工作的效率，降低招投标的成本。
